Президент СССР: второй этап реформы
"Бесспорно, что он по своим функциям является главой государства. Горбачев, если говорить о нем с точки зрения британских реалий, это королева и госпожа Тэтчер в одном лице. Он стоит во главе пирамиды, которая по статусу есть нечто среднее между Вестминстером и Белым домом и в которой есть что-то и от Елисейского дворца". ("Гардиан")
1. Хроника экспресс-Съезда
С 12 по 15 марта в Кремле работал внеочередной III Съезд народных депутатов СССР.
Первый день работы
Горбачев ставит на голосование повестку дня: 1. Утверждение вновь избранных депутатов; 2. Закон об учреждении поста Президента СССР и внесении соответствующих изменений и дополнений в Конституцию; 3. Выборы Президента, Съезд утверждает повестку ("за" - 1507, "против" - 399). С докладом об изменениях в составе парламента выступил председатель Мандатной комиссии Б. Гидаспов. Съезд подтвердил полномочия новых народных депутатов. Затем – доклад А. Лукьянова по проекту закона.
Прения по докладу, обнаружившие огромные расхождения в позициях депутатов, - от безоговорочной поддержки проекта до требований провести всенародные альтернативные выборы Президента. Позицию Межрегиональной депутатской группы излагает Юрий Афанасьев.
Из выступления на III Съезде Ю. Афанасьева, сопредседателя МДГ:
"Мы считаем, что Закон об учреждении поста Президента СССР может быть введен в действие только если и когда он будет встроен в целостный, единый органичный текст новой демократической конституции".
Он привел условия введения президентства: заключение нового Союзного договора, формирование полномочного, который стал бы законодательным противовесом исполнительной власти, избрание Президента прямым, всеобщим голосованием в системе многопартийных выборов. Последнее условие: "чтобы Президент не совмещал со своей президентской властью место в партийной номенклатуре".
День второй, третий и четвертый
Закон об утверждении поста Президента СССР принят, в Конституцию внесены соответствующие изменения и переделана 6-я статья. 14 марта, после Пленума ЦК КПСС, выдвинувшего кандидатом на президентский пост Горбачева, состоялось оформление бюллетеней для голосования. Съезду предложено три кандидатуры – Председатель Верховного Совета М. Горбачев, Председатель Совета Министров Н. Рыжков и министр внутренних дел В. Бакатин. После недолгого обсуждения Рыжков и Бакатин снимают свои кандидатуры, причем премьер упоминает о возможной отставке кабинета.
В бюллетень включена одна фамилия. Утром 15 марта избранный Съездом I Президент СССР Михаил Горбачев приносит Присягу. В 16.00 Съезд завершил свою работу.
Недоумение парламентариев по поводу спешки, с которой был создан высший государственный пост, еще не прошло, и, так как решения экспресс-Съезда надолго определяет дальнейшее развитие страны, необходимо еще раз попытаться проанализировать: что же произошло?
2. Президентская власть: плюсы и минусы
Суммируя многие выступления, реакцию членов МДГ, стоит отметить сознательную и бессознательную тягу к двум ключевым моментам – всенародным и непременно альтернативным выборам Президента и его отказом от партийной должности.
Складывается впечатление, что радикалы, обвиняющие Горбачева в "сидении на двух стульях", сами пытаются перепрыгнуть через ряд стульев. В своей короткой страстной речи академик Дмитрий Лихачев призвал вернуться к реальности: всенародные выборы могут обернуться непредсказуемыми последствиями, а отказ Горбачева от партийного руководства может превратить КПСС в мощную, контролирующую в настоящее время армию, органы безопасности, экономику, оппозицию демократическим институтам.
Избрание Горбачева Президентом позволяет ослабить свою зависимость от партаппарата. Но нельзя резко нарушать и без того еще хрупкое равновесие: снять с Президента функции Генерального секретаря – значит освободить аппарат от зависимости от Горбачева…
Создание сильной президентской власти пугает многих. Разумеется, нельзя не учитывать минусы такого шага, тем более что за неимением исторического опыта трудно предположить, к чему приведет президентская власть в России.
Впрочем, то, что произошло – далеко не новость в истории мировой.
"Во время переходных периодов, - заявил бывший президент Франции Валери Жискар д’Эстен, - необходимо, чтобы политическая власть располагала возможностью придать сильный импульс происходящим процессам, а президентский режим как раз и позволяет это сделать".
Для Жискар д’Эстена, последовательного политического наследника голлизма, такой оптимистический вывод естественен. В 1958 году генерал Шарль де Голль был избран президентом Франции с широчайшими полномочиями. Так началась история большой Пятой республики, придавшей, как говорит Жискар д’Эстен, "сильный импульс" политической жизни Франции и решивший колониальный вопрос. К французскому варианту апеллируют и некоторые советские парламентарии.
Из выступления на III Съезде С. Алексеева, председателя Комитета конституционного надзора:
"Мировой опыт свидетельствует – например, опыт Франции до 1958 года, ряда других государств – что чисто парламентская структура приводит государственную жизнь в тупик".
Но, ссылаясь на опыт истории недавней, нельзя забывать и более абстрактные и старинные исторические ретроспективы. Голлизм явился модернизированным и демократичным продолжением традиций бонапартизма (сильная, просвещенная, конституционная власть лидера). Разумеется, это не означает его ущербности. Но нельзя забывать, что в свое время Наполеон был провозглашен императором не Франции, а "императором всех французов". Эта формула не умерла на острове Св. Елены: президентом всех французов называют Франсуа Миттерана. Такой призыв к национальной консолидации вокруг президента эффективен в национально однородной стране, но в СССР он невозможен.
Далее Алексеев привел свои аргументы в пользу президентского поста: "Мы очень примитивно понимаем идею разделения властей как простое разделение функций, между тем… идея сможет структуировать, организовать государственную власть… Только организованная, структуированная власть может предупредить чрезмерную централизацию и узурпацию власти, когда главные ее подразделения – судебная власть, исполнительная и законодательная – будут равновелики и взаимно уравновешены. Надо, конечно, чтобы была интеграция власти, единое олицетворение этой власти. И большинство государств приходит именно к президентской форме такого интегрирования…".
По закону к ныне существующим высшим государственным органам (Съезду, Верховному Совету, Совету Министров, Совету Обороны) добавляются два новых – Президентский Совет и Совет Федерации, подотчетные только самому Президенту. Интеграция же осуществляется только на его личности. В такой системе исполнительная власть обрастает многочисленными образованиями, а роль законодательной заметно расплывается.
Но принцип разделения властей и формула "разделяй и властвуй" - далеко не одно и то же.
Наиболее серьезным аргументом против скороспешного учреждения поста Президента стал повисший в воздухе вопрос о переоформлении Союзного договора. Это прозвучало в выступлениях Ю. Афанасьева, О. Сулейменова, об этом же писал Андрей Нуйкин. Однако Горбачев и Политбюро не спешат поднимать этот вопрос – едва ли не самый сложный из всех. Очевидно, что в сегодняшней ситуации в случае отмены старого Союзного договора многие республики откажутся ставить подпись под новым. И тогда энергичные попытки Горбачева сохранить Федерацию в нынешнем составе потерпят крах.
Отложив в неопределенное место вопросы о Союзном договоре, руководство пошло на контршаг. По принятому закону Президент является гарантом территориальной целостности СССР. Прибавив к этому пункту пункт о "режиме президентского правления", получаем в итоге право Президента остановить процесс выхода той или иной республики из Союза самыми решительными действиями. Кроме того, Президент Союза одновременно становится Президентом России, Литвы, Азербайджана и т.д., ибо в республиках своих президентов нет. Едва ли такое положение устраивает республики.
Эти размышления – минус президентской власти. Есть и плюсы. Прежде всего, это завершенность структуры исполнительной власти на конкретном человеке, его независимость от партийной принадлежности и ответственность перед избирателями. "Проект" (теперь уже Закон) четко определяет, что Президент под контролем Съезда народных депутатов, который вправе досрочно отозвать Президента в случае нарушения им Конституции и законов СССР (из доклада А. Лукьянова). Предусмотрена возможность импичмента, и это намного повышает подотчетность главы государства.
3. Реформа продолжается
Подотчетность – необходимое условие. Но простое декларирование ее в конституции явно недостаточно. Подлинная подотчетность, вероятно, возможна только в одном случае: если Президента будет избирать парламент. Именно против таких выборов протестовали многие депутаты и, как это ни парадоксально, тут же выражали опасение, что произойдет ущемление законодательной власти. Этого не будет, если глава государства зависит от законодателей.
Похоже, что III Съезд выявил новую неожиданную тенденцию: желание (кстати, не консерваторов) остановить политическую реформу на перестройке законодательной части пирамиды власти. Но это только первый этап. Второй – изменение структуры исполнительной власти, а учреждение поста Президента – один из вариантов ее перестройки…
Итак, основы законодательной власти заложены: скоро год, как функционирует парламент. Исполнительная власть создана: учрежден институт президентства. Остается власть судебная. Следующий этап общегосударственной реформы – реформа юстиции. Необходимо появление независимого суда – третьего элемента демократии; суда, который мог бы объективно рассудить конфликт любого гражданина и, предположим, того же Президента.
И если независимый суд будет создан, то арматура демократической пирамиды власти окажется законченной. Все остальное, как определил политический обозреватель Дмитрий Казутин, скрепит такое "интегральное понятие, как "общественный договор".
Статья была опубликована: газета «Современник» (Жуковский) - 22 марта 1990 года
